Subsidios: qué son y para qué se usan

Esta herramienta de política económica suele ser cuestionada por los principales organismos internacionales al considerarlos "ineficientes" y "distorsivos".

Daniel Schteingart
13 de julio de 2019 12:07 hs
dany@cenital.com  
@danyscht

Los subsidios, una de las principales herramientas de política económica en la historia moderna, suelen ser objeto de discusión para los que estudiamos los procesos de desarrollo. Por un lado, la teoría tradicional y los principales organismos internacionales (OMC, Banco Mundial, BID) critican su uso, pues los consideran "ineficientes" y "distorsivos". Pero, por otro lado, los subsidios fueron y continúan siendo utilizados por prácticamente todos los países del mundo.

Intentaremos descifrar un poco esta discusión. Para eso, en esta nota revisaremos: a) qué son realmente los subsidios; b) qué países los aplicaron y los aplican hoy en día. Como veremos, más allá de su mala prensa, los subsidios siguen siendo muy importantes a la hora de encarar un proceso de desarrollo y que, como toda política, la riqueza está en los grises. En gran medida, su eficacia depende de cómo estén diseñados y de cómo se apliquen.

Subsidios sí o subsidios no: ¿qué dice la teoría?

Empecemos por la definición. Un subsidio es un tipo de transferencia por parte del Estado, generalmente monetaria, que modifica algún precio en pos de incentivar o beneficiar a algún grupo social o sector económico en particular.

El precio que se modifica es el denominado "precio de mercado" y va variando según la política que se aplique. Por ejemplo, puede subsidiarse el precio que algún sector industrial paga por la electricidad, el precio que un productor agropecuario recibe por la venta de sus productos o el precio que hay que pagar al recibir un crédito (es decir, la tasa de interés).

En la teoría económica tradicional, se asume que el mercado es el mecanismo más eficiente para determinar cuáles deberían ser esos precios. Por lo tanto, para esta teoría, los subsidios estatales son "ineficientes", ya que distorsionan los precios que asigna el mercado. La intervención del Estado solamente se justificaría cuando existen las llamadas "fallas de mercado", que son situaciones en las cuales, por distintos motivos, el mercado no puede asignar correctamente los precios. En algunos pocos casos particulares, la recomendación de política frente a dicha falla es la introducción de un subsidio. Un ejemplo podría ser el subsidio del Estado a una empresa para que capacite personal: la razón es que muchas veces las empresas no quieren invertir en capacitar a sus empleados pues temen que rápidamente se vayan a otra firma que termine usufructuando dicha capacitación.

Una visión menos dogmática entiende que el Estado cumple un rol muchísimo más importante en la economía que el de simplemente corregir las fallas de mercado. En este sentido, uno de los aportes recientes más novedosos desde lo teórico es el enfoque de la economista italiana Mazzucatto, que señala que el Estado tiene como objetivo "crear mercados". Es decir, existe una gran cantidad de políticas estatales que permiten desarrollar y adquirir nuevos conocimientos que -en sinergia junto al sector privado- se transforman en nuevas tecnologías y sectores productivos que terminan "moviendo la frontera de lo posible". En este caso, los subsidios están justificados y son necesarios, dado que el mercado por sí solo no podría llegar a ese resultado.

Subsidios en la práctica

Más allá de lo estrictamente teórico, lo cierto es que a lo largo de la historia los subsidios han sido una política usada por los países en sus procesos de desarrollo. En algunos casos, los subsidios fueron exitosos; en otros, no. Actualmente, los subsidios siguen presentes en prácticamente todas las economías del mundo [1] , a pesar de que organismos multilaterales como la Organización Mundial del Comercio (OMC) limitan su utilización.

En los hechos, la existencia de los subsidios se justifica por una gran variedad de causas. Entre las más comunes se ubican las distributivas. Por ejemplo, otorgar un subsidio en pos de beneficiar a algún sector de la población en particular y mejorar su situación económica, dado que el resultado del mercado es inequitativo. Piénsese al respecto en la "tarifa social", que es un subsidio a la energía y/o al transporte dirigido a los sectores más humildes, con el objetivo de mitigar el impacto de los aumentos tarifarios en estos sectores vulnerables.

Hay muchas justificaciones más. A modo de ejemplo, pueden alegarse motivos ambientales (subsidiar la compra de autos "híbridos" o la instalación de equipos de energía renovable), territoriales (otorgar beneficios para la radicación de empresas en provincias rezagadas) o soberanos (similar a los territoriales, pero cuyo objetivo es fomentar la radicación en territorios disputados), entre muchísimos otros.

Hay un tipo particular de subsidio que es especialmente relevante, y al cual denominaremos "desarrollista" o "productivo". Esta variedad engloba a aquellos subsidios que tienen como objetivo potenciar el desarrollo socioeconómico mediante la promoción de un sector económico en particular, intentando compensar su menor competitividad frente al mismo sector de otro país del mundo.

Vale señalar que muchas veces estos subsidios pueden ser "híbridos"; en otros términos, pueden tener otro objetivo adicional, además del desarrollo socioeconómico. Y, en muchos casos, dadas las limitaciones de política que existen en la actualidad para aplicar este tipo de subsidios, pueden camuflarse y ser justificados por otro tipo de políticas. Por ejemplo, el subsidio en los países desarrollados al agro se justifica, generalmente, mediante la excusa de la búsqueda de la "soberanía alimentaria", y no por cuestiones de menor competitividad o protección.

En general, los subsidios suelen ser más cuantiosos para aquellos sectores en los cuales los países tienen más dificultades para competir o desarrollar, ya sea por cuestiones naturales o por cuestiones tecnológicas. Históricamente, los países en vías de desarrollo protegieron y subsidiaron los sectores más modernos para alcanzar el status de los países desarrollados. En tanto, los países desarrollados subsidian a los sectores que podían verse perjudicados por la competencia de los países en vías de desarrollo, generalmente al agro.

A lo largo de la historia, una de las principales justificaciones a los subsidios a un sector económico fue el de "industria naciente"[2] , que hace referencia a que una empresa en un sector "nuevo" no puede competir con empresas más desarrolladas en otros países que empezaron antes. Esto continúa siendo así: en la actualidad, los países centrales destinan subsidios (u otras políticas desarrollistas) a las tecnologías de punta, como energías renovables, redes 5G o Inteligencia Artificial, entre otras.

Un poco de historia: los subsidios, herramientas claves para el desarrollo

Inglaterra antes de la Revolución Industrial, Alemania en el siglo XVIII, Francia y Estados Unidos en los 1800, Corea, Japón y Taiwán en la segunda posguerra y China en las últimas décadas lograron situarse en la frontera tecnológica mundial utilizando una gran cantidad de políticas intervencionistas que chocan contra el dogmatismo de mercado. En todas esas experiencias, los subsidios cumplieron un papel fundamental[3] .

Un caso que analicé profundamente en mi tesis de doctorado es el de Noruega, país con el mayor índice de desarrollo humano del mundo. En este caso, los subsidios y créditos dirigidos, sobre todo a partir de la segunda posguerra, fueron determinantes para el desarrollo de una gran cantidad de sectores, entre los que se incluyen la industria de alta tecnología, las tecnologías de la información y la comunicación, la acuicultura o el petróleo off-shore.

En el presente, los subsidios a la industria manufacturera también siguen vigentes, a pesar del revisionismo crítico de las teorías económicas dominantes. Por ejemplo, los subsidios a la industria alemana representaron 11.000 millones de euros en 2015, siendo el sector con mayores beneficios de todo del país .

Pero no todo es color de rosa: así como hay casos de éxitos, también hay casos en los que los subsidios terminan siendo una transferencia cuantiosa de recursos, generando grandes gastos sin lograr el objetivo de fomentar el desarrollo económico. Ejemplos de ello podrían ser subsidios en la tarifa de energía a los sectores de muy altos ingresos (como ocurrió con el gobierno anterior) o a la compra de autos importados (como ocurre hoy con el programa Julio 0Km), que también beneficia mayormente a hogares de alto poder adquisitivo.

Por eso, la forma, extensión y diseño de los subsidios son variables claves. La experiencia histórica también demuestra que los subsidios deben cumplir ciertos requisitos para ser efectivos. Por ejemplo, en el caso de Corea y Taiwán en los '60 y '70 se destaca que los subsidios estaban destinados principalmente a la exportación de manufacturas, lo que ayudó a resolver la típica restricción de divisas que enfrentan las economías en vías de desarrollo. Además, la mayoría de las políticas de protección se aplicaban de manera selectiva, en ramas consideradas estratégicas, por un tiempo acotado y supeditados a metas (como logros en materia de exportaciones o investigación y desarrollo).

Agro: subsidios en países desarrollados

En los países desarrollados, el sector agropecuario suele ser el receptor de una gran masa de recursos en forma de subsidios. Según la OCDE, entre 2016 y 2018 el promedio anual de subsidios al sector primario de sus países miembros fue de 325.000 millones de dólares. Para tomar dimensión, es un monto equivalente al PBI de Colombia.

Uno de los programas de subsidios más importantes del mundo es la "Política Agropecuaria Común" (PAC) de la Unión Europea. Estos subsidios tienen como objetivo proteger a un sector que por motivos climáticos / naturales no puede competir en igualdad de condiciones con otras regiones.

Solo en 2018, el monto de subsidios otorgados vía el PAC ascendió a 58.820 millones de euros. Es un 0,3% del PBI de la Unión Europea y el 27% del total del presupuesto común, que se destina exclusivamente al subsidio del sector agropecuario. Casi tres cuartos del total de los fondos del PAC se distribuyen como "apoyo a los ingresos", es decir, transferencia de dinero directa a los productores rurales. Esta ayuda anual es equivalente (incluso algo mayor) al préstamo del FMI a Argentina, el más importante de la historia de dicho organismo.

El PAC tiene su origen en plena posguerra, más específicamente en 1962. Surgió con el objetivo de reactivar un sector que había sido muy perjudicado por las guerras mundiales y que había perdido varias posiciones en las décadas previas frente a otras regiones del mundo. Si bien el PAC fue evolucionando y perfeccionándose a lo largo de los años, su principal operatoria ha sido la transferencia de recursos al sector primario productor.

Hay distintas justificaciones "oficiales". Cuando se revisa los documentos de la Unión Europea, aparecen motivos como la "seguridad alimentaria", la necesidad de mantener las "zonas y paisajes rurales" en la Unión Europea, o argumentos ambientales como la búsqueda de "ayudar a enfrentar el cambio climático" y "la gestión sostenible de los recursos naturales".

En algunos países, la justificación es política. Por ejemplo, en Francia históricamente se ha protegido al agro dado que es un sector que tiene un peso importante en términos simbólicos, al ser representativo de la vida rural tradicional del país.

En síntesis, los subsidios son una realidad innegable, presentes en todos los procesos de desarrollo, a pesar de su mala prensa. Sin embargo, la lección histórica nos obliga a complejizar el análisis y concluir que la forma en la cual se aplican y se utilizan no es menor: en su diseño, su monitoreo, su control y sus plazos reside la receta del éxito.


[1] Un buen resumen de por qué los subsidios son vistos con malos ojos se encuentra en este artículo reciente publicado en la OCDE.

[2] Los primeros estudios que conceptualizaron las prácticas de los países son los de Alexander Hamilton para EE.UU. y Friederich List para Alemania.

[3] Un texto clásico que resume la utilización de políticas industriales y proteccionistas por los principales países centrales es "Kicking away the ladder" del economista surocreano Ha-Joon Chang.