Claves para entender la necesidad de un Pacto Social en Argentina

Tras el triunfo en las PASO, Alberto Fernández adelantó que propondrá un acuerdo entre gremios, empresas y el Estado para sentar las bases de una nueva estrategia económica en un eventual gobierno del Frente de Todos.

En el medio de los desequilibrios macroeconómicos que deja Cambiemos, resumido en recesión y alta inflación, surgió desde la oposición la idea de un Pacto Social que siente las bases de una nueva estrategia económica. ¿Qué nos dicen las experiencia comparadas sobre concertación salarial y cómo se combinan estos ejemplos con las particularidades del caso argentino?

Lo primero que hay que distinguir son las nociones de Pacto o Acuerdo Social y los mecanismos más generales de coordinación salarial intersectorial que existen en la gran mayoría de los países que tienen negociación colectiva por actividad centralizada a nivel nacional y sindicatos relativamente fuertes. Me refiero a los países del norte de Europa continental y Escandinavia, y en América Latina hoy sólo Uruguay además de Argentina.

Los Pactos o Acuerdos Sociales son instancias formales de concertación sobre niveles de salarios y precios, que a) suelen incluir la participación activa no sólo a los actores socioeconómicos de cúpula (o sea sindicatos y empresarios) sino de partidos y líderes políticos, en especial aquellos en el gobierno; y b) generalmente suspenden temporalmente la negociación salarial en niveles inferiores, a la vez que incluyen otras medidas de política pública más allá de la de política de ingresos, como políticas sociales, impositivas y especialmente tipo de cambio y/o tarifas.

Por otro lado, todas las democracias que tienen una negociación salarial sectorial o de actividad centralizada y efectiva, que impacta directamente en la macroeconomía (es decir donde las cúpulas sindicales y empresarias negocian convenios a nivel país para una gran cantidad de trabajadores de comercio, bancarios, construcción), como es el caso de Argentina, cuentan, a la vez, con instancias de coordinación salarial supra o intesectoriales.

En otras palabras, la negociación salarial no se deja librada al azar de cada sector económico. Por el contrario, se coordina vía diversos mecanismos institucionales, por ejemplo consejos superiores de concertación salarial, o la negociación "modelada", donde un sector o grupo de sectores determinados marca la pauta alrededor de la que giran otros, con monitoreo en grados diversos del Estado. El objetivo general de estos mecanismos es administrar las expectativas nominales de salario en conjunto con el manejo de la política monetaria (en los países fuera del Euro), o bajo los parámetros del Banco Central Europeo (BCE) en los países del Euro, preservando o aumentando si se puede el salario real y contribuyendo de esta manera a contener la inflación. En estos casos, los mecanismos de coordinación salarial incluyen mucho menos frecuentemente en su rutina de funcionamiento la concertación sobre precios o iniciativas de política pública más allá de la de ingresos. Por supuesto, varios de estos países superponen en determinados momentos Pactos Sociales a esos mecanismos de coordinación salarial intersectorial con los que cuentan.

Después del fracaso del plan económico del gobierno de Mauricio Macri, y aún en medio de la crisis (o justamente a causa de ella), Argentina tiene la gran oportunidad de avanzar por un camino que incluya las dos facetas de política ingresos mencionadas con anterioridad . Por un lado, es necesario un acuerdo social que armonice mínimamente expectativas de precios, salarios, y otras dimensiones de la política económica con impacto en el nivel de ingreso, como tarifas o tipo de cambio, y que incluya respuestas a los sectores en emergencia más golpeados por la crisis. Sin embargo, si no establecemos a partir de ahí mecanismos más rutinarios, estables e institucionalizados de coordinación salarial, que permitan administrar la puja distributiva sectorial y que conecten en forma más o menos virtuosa la política económica en general (y la monetaria en particular) con la política de ingresos, será difícil compatibilizar la negociación colectiva salarial de actividad con un modelo de crecimiento con niveles razonables de inflación que sea, a la vez, inclusivo.

¿Hay distintos tipos de pactos sociales?

Según los contextos, los pactos sociales se pueden clasificar como más "expansivos", es decir que contemplan incrementos importantes en el gasto social y crecimiento más propios de esquemas keynesianos-quizás el más famoso de estos es el acuerdo tripartito de Saltsjöbaden de 1937, que creó las bases del Estado de bienestar sueco-o más "defensivos". En estos últimos, los sindicatos ofrecen paz social y no perder salario real a cambio de ciertas prerrogativas organizativas y formas indirectas de salario, como control de tarifas o política social. América Latina no tiene muchos ejemplos de pacto sociales porque la fortaleza sindical es condición necesaria y eso en la región no abunda. Pero se pueden destacar el Pacto Social bajo el último gobierno de Perón y el pacto de Solidaridad en México. El Pacto Social de 1973-74 en Argentina fue inicialmente exitoso. Estipuló un 20% de aumento salarial y luego congelamiento de ingresos y precios junto a medidas de control de cambios y otras orientadas a potenciar exportaciones. Después del congelamiento inicial, salarios y tarifas aumentaban escalonadamente. La inflación bajó del 62% en 1972 a 25% en 1973, sin limitar el crecimiento. Sin embargo, la muerte de Perón, la polarización política y social, y la crisis del petróleo lo devoraron en 1975. Los pactos de Solidaridad en México 1987-92 fueron más restrictivos en el marco de la reforma neoliberal e incluyeron pauta salarial cada seis meses, aumento de tarifas, devaluación y ajuste monetario. Obviamente no se entiende sin el contexto semidemocrático del PRI y su control sobre los sindicatos. Europa brinda, por supuesto, más ejemplos. Los pactos de la Moncloa en España en 1977 incluyeron incremento salarial general inicial y devaluación, pero están sobrevalorados en su contenido económico-sindical: Comisiones Obreras (CCOO), el principal sindicato,lo abandonó enseguida. Fue mucho más un pacto político de transición, armado por ex franquistas, el PSOE y el PCE para legitimar a este último y al nuevo régimen.

En cuanto a los ejemplos de mecanismos más rutinizados de coordinación salarial, se pueden señalar la Comisión Paritaria austríaca donde Estado y cúpulas empresariales y sindicales monitorean la negociación salarial de actividad, o la "negociación modelada" (patterned bargaining) de Alemania o Suecia, en la que el Estado básicamente habilita en diversos grados la "extensión" de los parámetros negociados en los sectores económicos más fuertes a los más débiles. Mucho más acá, está el Consejo Superior Tripartito uruguayo, donde el gobierno presenta en cada ronda las pautas salariales a los actores de cúpula, que después son "bajadas" a la negociación de actividad entre los actores sociales. Todo ello, más allá de que en los casos europeos el Euro (esto es, la desnacionalización de las políticas monetaria y cambiaria) ha restringido mucho el espacio de negociación a los sindicatos. Los modelos de coordinación salarial general apuntan a un manejo de las expectativas de inflación más estable y rutinizado. Por supuesto, en la posguerra europea los acuerdos tripartitos, por ejemplo en Suecia o en el austro-keynesianismo de los '70, incluían moderación (pero crecimiento real) del salario y gasto social masivo. En los años 2000, la coordinación salarial agregada se usaba, esencialmente, para lograr competitividad y moderación nominal (y real) de salarios en contextos más restrictivos, de allí parte del éxito económico exportador de los países el Euro del norte (Holanda, Austria, Alemania) frente a los del sur.

¿Cómo pensar una política de ingresos concertada en la Argentina de hoy, a la luz de estas experiencias? Tanto el Pacto Social del peronismo 1973-4 como los de Solidaridad en México y Moncloa fueron inicialmente exitosos para estabilizar precios: en todos los casos la inflación bajó entre un tercio y la mitad en el año subsiguiente a pacto. Evidentemente, la suma de poder político que respalda y organiza, el acuerdo de los actores sociales sobre las anclas nominales, la contención del pass-through en los casos que incluyen devaluaciones, y el acuerdo sobre tarifas escalonadas, brindan buenas perspectivas iniciales. Así, un acuerdo social amplio en Argentina puede ser esencial, desde un punto de vista a la vez político y económico, para comenzar salir de la crisis que atraviesa el país. Los pactos sociales tienen mejores perspectivas bajo gobiernos recién legitimados por amplias mayorías electorales y exigen ser reforzados por actores de la política que están por fuera de la puja distributiva directa, aún cuando sindicatos y empresarios constituyen su base. El apoyo de gobiernos subnacionales y elementos de la sociedad civil puede ser importante. En ese sentido, no hay que olvidar que los sectores formales representados en la negociación constituyen alrededor de dos tercios de los asalariados, y menor proporción aún de los trabajadores en general. Por lo tanto, un Acuerdo Social puede incluir representantes de los movimientos sociales y la sociedad civil como la Iglesia y, como ya se señaló, políticas sociales destinadas a los sectores informales o cooperativos.

¿Para qué sirve un pacto social?

El problema central es que los pactos sociales son, por naturaleza, de corto plazo y motorizados decisivamente por actores políticos más que socioeconómicos: esa suerte de "suspensión de la política" y la puja distributiva no puede durar mucho especialmente en sociedades democráticas. Resultan útiles para una estabilización inicial más que para contribuir a un manejo sostenido del crecimiento con inflación razonable en países con fuerte tradición de puja distributiva . Por lo tanto, es clave que el Acuerdo Social sirva para poner los cimientos de un modelo estable de coordinación de política de ingresos con inclusión sindical, que apunte a moderar las expectativas nominales de salarios y, a la vez, busque preservar o elevar, según el contexto, el salario real.

Ahora bien, en este sentido, es clave mirar otras experiencias comparadas en materia de políticas de ingreso, pero la Argentina tiene que construir su propio modelo, que tome en cuenta sus particularidades. El país cuenta con una buena base para los acuerdos sociales y los modelos centralizados de coordinación salarial: sindicato único a nivel de empresa y sector en el ámbito privado, y relativa unidad a nivel confederal-solo dos asociaciones de tercer grado, CGT y CTA (más allá de divisiones coyunturales), una hegemónica en el ámbito privado y la otra con mayor presencia en el sector público. Por supuesto, la perspectiva de unidad de la CGT y CTA facilitaría la negociación. El sector empresario replica, aunque en menor medida, este formato especialmente a nivel de actividad. Los países en donde hay más divisiones entre los actores económicos tanto a nivel sectorial como de cúpulas tienen más problemas para lograr este tipo de arreglos. No obstante, el problema en Argentina es la escasa verticalidad de las asociaciones de cúpula, es decir la poca capacidad para "bajar" lo, mucho o poco eventualmente, acordado a los sectores de actividad. La CGT, por ejemplo, tiene muchísima menos autoridad que la CTM mexicana, o las confederaciones únicas austriacas o suecas, para controlar o "liderar" a sus sindicatos miembros. Algo parecido sucede en el actor empresario.

Para decirlo simple, el poder en los actores laborales y empresariales en Argentina está en los sectores, no en las cúpulas. Sin embargo, las confederaciones sindicales y asociaciones empresarias multisector son las más necesarias para implementar pactos sociales o modelos de coordinación salarial. Por lo tanto, en Argentina un modelo propio debería ser mixto e incluir tanto a las asociaciones de tercer y cuarto grado (CGT, CTA, UIA, Cámara de Comercio y Servicios, asociaciones Pymes), como las cámaras sectoriales y sindicatos de actividad más importantes y representativas, en las instancias decisivas de los acuerdos sociales y salariales generales. Tanto el Consejo de Salario Mínimo Vital y Móvil (CSMVN) como la Comisión Nacional de Trabajo Agrario, que funcionaron durante el kirchnerismo, constituyen antecedentes útiles. Pero un Pacto Social, y estabilizar un eventual modelo que coordine salarios y contribuya a anclar expectativas de inflación, tiene que ir más allá. El CSMVM, que se convoca al final de la ronda de paritarias, en los hechos discute un salario base que, si bien constituye un piso imprescindible, no paga casi ningún empresario formal. Los salarios que inciden en la macroeconomía se deciden en las paritarias sectoriales. Por lo tanto, si se quiere coordinar las expectativas salariales efectivas, hay que buscar una nueva institucionalidad que combine las asociaciones de cúpula con los sectores más importantes, que van a moldear una pauta como base de los acuerdos, y desde allí ampliar la búsqueda de consensos económicos.

¿Entonces?

Las opciones que abren para el próximo gobierno no deben ser planteadas como alternativas excluyentes entre un pacto social uniforme que anule en la práctica la (necesariamente diversa) negociación colectiva sectorial y la fragmentación extrema de la negociación salarial. Hay muchas diagonales en esto. Por ejemplo, consejos de coordinación salarial que establezcan parámetros o bandas salariales para determinados tipos de sectores, de mayor o menor productividad. El modelo de "negociación modelada" alemán o sueco, donde un sector o grupo de sectores afines establece una pauta, implica un parámetro general que después la negociación sectorial puede modificar. El modelo holandés de los acuerdos de Wassenaar, o el modelo uruguayo del FA post 2005, incluyen parámetros alternativos negociados a nivel de cúpula que no anulan la negociación de las particularidades sectoriales. Pero, y esto es lo importante, el hecho de que la negociación "se contenga" en parámetros negociados "arriba", ancla de algún modo las expectativas de aumentos nominales en el terreno.

Por supuesto, como en toda estrategia económica y de política de ingresos, su base de sustentación esencial estará en la política. Un axioma básico de sociología política es que el capitalista prefiere unilateralidad tanto en el mercado de trabajo como en el manejo de su empresa. Los pactos o la "negociación política", y no individual, de salarios siempre son, a lo sumo, su segunda mejor opción dado un entramado determinado de instituciones, actores y relaciones de fuerza. Así, existen dos prerrequisitos claros que favorecen la existencia de pactos sociales o modelos de coordinación salarial: un Estado fuerte y activo que organiza el espacio de concertación, y la existencia de gobiernos de izquierda, socialdemócratas o populares. El estado es clave para inducir a los actores sociales a cooperar y establecer los criterios básicos de política pública, especialmente de salarios, tarifas o precios regulados y tipo de cambio. En este aspecto, su rol como empleador y gran árbitro del salario estatal y docente es clave en un país como Argentina.

Por otro lado, está probado que los partidos populares en el gobierno favorecen la cooperación sindical. Recordemos que mientras el empresario puede decidir todo el tiempo si coopera o no coopera (si invierte o no, si fuga divisas o no), el sindicato, una vez que cede en restringir sus dos activos esenciales (aumentos nominales y conflicto laboral) queda librado al resultado general del esquema para proteger sus intereses y los ingresos de sus representados. Con lo cual los gremios necesitan un gobierno "confiable" que al menos le asegure que va monitorear, y eventualmente contrarrestar, la no cooperación empresaria, y lo compense con pagos organizativos o de salario indirecto, entre otras medidas. Por eso, cuando Macri anunció años atrás un "diálogo social" se podía presumir que no iba a ocurrir: los acuerdos en torno a salarios y precios, y los modelos de coordinación salarial, no los organiza la derecha sino los partidos populares en el Estado, como socialdemócratas en Europa continental y nórdica, el PRI, el peronismo, el Frente Amplio.

En suma, los sectores más conservadores debería entender que, si hablamos de salarios, y especialmente en contextos que no existe tipo de cambio fijo o sistemas monetarios supranacionales que anclen la inflación y la negociación salarial, la Argentina no va a ir a un modelo que modere expectativas nominales vía flexibilización laboral, negociación por empresa y debilidad sindical. Una estrategia así, simplemente, no es compatible con el tipo de sociedad, institucionalidad, historia y democracia de nuestro país. En Argentina, las expectativas nominales de salarios serán coordinadas en el marco de un modelo con inclusión sindical para contribuir a una inflación razonable, o no lo serán.

Sebastián Etchemendy es ex asesor del Ministro de Trabajo y Subsecretario de Política Laboral (2010-2015), y profesor de Economía Política Comparada en la Univiersidad Torcuato Di Tella (UTDT).