Chile: la larga transición de las fuerzas armadas

A diferencia de la Argentina, el recorrido del país vecino hacia la subordinación de los militares fue largo y permanece inconcluso.

Marco Enríquez-Ominami, entrevistado en el programa Un Mundo de Sensaciones de Futurock se refirió a un tema hoy candente: ¿sorprende la militarización en Chile?

Tras los eventos de las últimas semanas, viendo a militares y carabineros reprimiendo las protestas sociales en las calles de Santiago, de este lado de la cordillera hubo reacciones de sorpresa y estupor. En Argentina, donde la memoria, verdad y justicia, han sido bandera firme de la política de Estado desde los inicios de la democracia, ver fuerzas de seguridad reprimiendo de manera violenta a reclamos sociales resulta estremecedor. Declarar Estado de Emergencia y Toque de Queda aterra, y, lo que es más preocupante, es dejar que los militares tomen decisiones y midan el pulso de la sociedad en momentos de alta tensión. Esto sería prácticamente imposible en suelo argentino. ¿Hay explicaciones plausibles para entender estas realidades tan diferentes a ambos lados de la cordillera?

Cabe recordar que la vuelta a la democracia chilena se trató de una transición concertada entre élites políticas, que tras una serie de pactos explícitos e implícitos lograron poner "fin" a la dictadura pinochetista. En primer lugar, estos acuerdos cedieron un espacio para la toma de decisiones entre las cúpulas políticas así como también intentar establecer un poder de veto para las Fuerzas Armadas. En segundo lugar, porque estas decisiones alejaron la voz de la ciudadanía de las cuestiones de la democracia que venía.

La transición chilena estuvo mermada por trabas. Al momento de asumir Patricio Aylwin en 1990, Pinochet no solo contaba con un 43% de apoyo social constatado por el plebiscito de 1988, sino que también había dejado instaladas prerrogativas constitucionales que amarraban a los militares al poder. Y lo hicieron por muchos años. Durante los primeros tiempos de la democracia, las Fuerzas Armadas mantuvieron un rol político tutelar, afirmando su autopercepción de una seguridad nacional por sobre la sociedad y el propio Estado. Gracias a la Ley Orgánica de 1989 que re-codificó las normas esenciales de la profesión militar y le dio poderosas herramientas a las Fuerzas Armadas para definir los objetivos de su política, los Ministerios de Defensa quedaron maniatados.

La herencia de la dictadura fue polémica: un modelo económico de corte neoliberal que perduró en el tiempo por la presión del fuerte sector empresarial local e internacional, la necesidad de compensar los delitos a los derechos humanos sin poder juzgarlos debido a las leyes de amnistía de 1978 y la obligación de jugar el juego de la gobernabilidad dentro de un marco jurídico y constitucional que condicionaba los mecanismos democráticos de representación y toma de decisiones soberanas gracias a la constitución de 1980.

Esta constitución limitadamente democrática dejó arraigadas prerrogativas que sostuvieron dentro de un marco legal la autonomía y discrecionalidad de las Fuerzas Armadas durante años. El máximo estandarte de esto fue la permanencia de Pinochet como Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas hasta 1998. Las prerrogativas permitieron una sobrerrepresentación de la derecha en el Congreso, la designación de senadores vitalicios, la inamovilidad de los cargos de los comandantes y directores de las Fuerzas Armadas y de Seguridad, una Corte Suprema y un Tribunal Constitucional cooptados, una justicia militar con amplia competencia, autonomía doctrinaria y educativa del cuerpo armado, la imposibilidad de juzgar a los perpetradores de los delitos de derechos humanos y un financiamiento abrumador y poco transparente debido a la Ley Reservada del Cobre. Los enclaves incluso institucionalizaron un rol político tutelar a los militares como "garantes de la institucionalidad", lo cual, junto al poder de veto que retenían, hacía que cualquier decisión política estuviera condicionada por la posibilidad de interrupción de la transición, si no tenía el visto bueno de las Fuerzas Armadas. Esta situación dejó planteado un difícil escenario para la gobernabilidad democrática que encontraba sus espacios de maniobra reducidos.

Recién en 2005 se sancionó una nueva Constitución con el apoyo del Senado que canalizaba alrededor de 48 reformas a la Constitución de 1980 y "cerraba" definitivamente el proceso de consolidación institucional en el ámbito de las relaciones civiles-militares, eliminaba los enclaves autoritarios y autorizaba los juicios por Derechos Humanos. Uno de los principales objetivos fue formular una política de defensa democrática como había prometido Aylwin al comienzo de la transición, razón por la cual se abrió a un debate público la posibilidad de una eventual existencia de una estrategia de defensa nacional.

Sin embargo, las reformas trajeron consigo un dilema: ¿Cómo hacer para que las Fuerzas Armadas retengan funciones institucionales legítimas sin tener roles intrusivos en la política? De alguna manera Chile se encontraba frente al desafío de balancear entre la democracia y la gobernabilidad. Muchos observadores hablan de una "cultura estratégica concertacionista" ya que las reformas justamente apuntaron a aumentar el control civil por sobre las Fuerzas Armadas pero de una manera cautelosa, gradual, evitando cualquier riesgo de contestación militar que pudiera poner en riesgo la democracia.

La primera presidencia de Bachelet se sustentó en la cristalización del proceso de reformas constitucionales, mientras que su segunda presidencia se apoyó en el procesamiento judicial masivo a los perpetradores de los delitos de derechos humanos. Fue con ella que se estableció finalmente que las Fuerzas Armadas debían subordinar su planificación y sus operaciones a las decisiones del Ministerio de Defensa. Recién en 2010 se sanciona el Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa que pauta una ampliación de la planta de personal civil y elimina el Consejo Superior de Seguridad Nacional y crea otro bajo el mando civil del Ministerio. En 2011, cuando la ley 20.502 dispuso la centralización de las Fuerzas de Orden y Seguridad (Carabineros y Policía de Investigaciones) a cargo del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, esa entidad dejó de pertenecer al Ministerio de Defensa.

Sebastián Piñera, un presidente empresario con un perfil neoliberal y crítico de las políticas de derechos humanos, avanzó en otras cuestiones como la modificación de la justicia militar, la tipificación del delito de tortura, la creación de un sistema de gestión institucional y la derogación de la Ley Reservada del Cobre. Sin embargo, presentó una Estrategia de Seguridad y Defensa, rechazada por el Senado debido a serias deficiencias conceptuales. No obstante, Piñera, buscó incorporar el concepto de "seguridad ampliada" para extender el rol de las Fuerzas Armadas más allá de lo que señala la Constitución, lo que implicó una diferenciación difusa entre las competencias de seguridad exterior e interior de las Fuerzas.

Aunque ya Patricio Aylwin intentó instalar una política de defensa democrática, consensuada a través del diálogo y el debate público, ningún presidente democrático ha sido exitoso en definir y hacer aprobar una Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa. Así, no existen directrices "desde arriba" para el funcionamiento de las Fuerzas Armadas. Los Libros de Defensa han sido un avance en pos de una definición de la política de defensa, pero no son más que reflexiones realizadas en el marco del Ministerio de Defensa y autorizadas por el presidente, que no obligan a los militares a obedecer lo que plantean. De esta manera, dirimir el rol de las Fuerzas Armadas en seguridad interna es, aún hoy, uno de los principales desafíos para la democracia chilena.

La ausencia de una política de defensa democrática, con definiciones estrictas sobre las funcionalidades de las Fuerzas Armadas dentro y fuera del territorio chileno, es sin duda, una de las explicaciones posibles de los acontecimientos actuales. Entre otras inequidades, los militares lograron retener autonomía y discrecionalidad en torno a sus decisiones. La tradición autoritaria de las fuerzas armadas nunca fue removida. Pese a la auspiciosa Concertación que logró convocar a diversos partidos políticos en pos de fundar la democracia, la necesidad de hacer pactos para garantizar la gobernabilidad es una evidencia de las tensiones políticas existentes en Chile. Entre los muchos desafíos que plantea la solución de la crisis, el control civil de las fuerzas armadas, a la luz de la historia recién contada, es un reto que ya no puede soslayarse.


Agostina Dasso Martorell es Licenciada en Estudios Internacionales por la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT) y profesora asistente de Seguridad y Conflictos Internacionales en UTDT.