Argentina ante el mundo: tensiones, defensas e incertidumbre

Alberto Fernández hereda un país vulnerable, en un contexto de disputas globales donde ninguna relación bilateral ofrece certezas.

22 de diciembre de 2019 10:28 hs

Martín Schapiro
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@MartinSchapiro_

Juan Elman
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Diez días después de su asunción, el gobierno de Alberto Fernández mantiene algunos interrogantes, mientras empieza a delinear certezas en relación a su política exterior. El mundo aparece desordenado, poco predecible y muchas veces hostil, marcado por las desavenencias regionales y el enfrentamiento entre Estados Unidos, la superpotencia establecida y China, la emergente. Argentina deberá transitar equilibrios entre intereses de corto y largo plazo; posibilidades y algunas amenazas que obligarán a políticas defensivas o de control de daños, en un contexto de vulnerabilidad creciente.

El desafío será mayúsculo. Como señaló Juan Gabriel Tokatlian en una entrevista reciente para este medio, la concatenación de una alta volatilidad internacional, una fuerte inestabilidad regional y una gran vulnerabilidad nacional es un escenario inédito para un gobierno argentino.

La agenda estará marcada por las urgencias, la primera de ellas vinculada al endeudamiento externo, y la renegociación de los compromisos con el Fondo Monetario y los acreedores privados, que deberá ser considerada a la hora de pensar los términos de la relación con Estados Unidos. El peso que tiene en el organismo y el haber sido uno de los pocos países que apostaron al préstamo más grande en la historia de la entidad de crédito lo convierten en el actor más importante a la hora de discutir la deuda. Las primeras medidas económicas del gobierno hacen pensar que, junto con la modificación de las prioridades en la asignación del gasto público, la búsqueda de un compromiso aceptable para deudor y acreedores, que pueda ser creíble y sostenible en el tiempo, está entre las preocupaciones a las que mayor atención otorgarán el presidente y su gabinete.

En el plano externo, sin embargo, las necesidades vinculadas con el endeudamiento chocan con algunas preferencias políticas y con intereses argentinos de vital importancia. Si las exigencias de Washington, desde el final de la Guerra Fría, se vinculan a una agenda de reformas pro mercado y a la cooperación en materia de lucha contra el terrorismo, y antes contra el narcotráfico, de acuerdo a su propia agenda de seguridad, en la etapa actual las demandas podrían incrementar su complejidad, afectando las relaciones con China y con América Latina.

Entre Washington y Beijing

Para Esteban Actis, profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario, a diferencia de otras negociaciones de deuda como la del 2005, un paquete de reformas económicas para garantizar la sustentabilidad de la deuda no va ser suficiente, ya que pueden aparecer otras exigencias geopolíticas, principalmente las ligadas a la relación con China.

Actis distingue dos variables a tener en cuenta: la externa y la temporal. En relación a la primera, "la Argentina va a tener mayor margen de maniobra a mayor distensión del vínculo entre Estados Unidos y China. Si la primera fase del acuerdo comercial se consolida y vamos hacia un 2020 en el que tanto Trump -en campaña- como Xi Xinping busquen aligerar tensiones, eso le puede permitir a Argentina un mayor oxígeno y evitar que EEUU tenga la necesidad de obtener mayores compromisos estratégicos. Un clima de distensión implica una ventana de oportunidad", explica, en diálogo con Cenital.

Durante el último año la región ha sido testigo de la búsqueda de compromisos estratégicos por parte de Washington. En una gira por Chile, el Secretario de Estado norteamericano, Mike Pompeo advirtió sobre la presencia de Huawei en el continente, y el riesgo de seguridad que, en su visión, significaba para la región la presencia china. Hace unas semanas, el Huffington Post reveló que Estados Unidos amenaza con cancelar el acuerdo militar con Brasil para la explotación de una base si el país decide construir la red 5G con la empresa china. La cooperación con China de diferentes países sudamericanos, en materia tecnológica y energética, se ha convertido en la obsesión norteamericana a la hora de dirigirse a una región históricamente bajo su influencia. En cada visita de algún funcionario, la alarma aparece.

En segundo lugar, la variable temporal. Para Actis, Argentina tiene que evitar, al menos durante los meses en los que la negociación de la deuda sea protagonista, hacer declaraciones o anuncios en relación a sus compromisos con China. "Sería un error que en estos meses el gobierno salga a decir que va adherirse a la iniciativa de la Ruta de la Seda o que hay una decisión en relación a la tecnología china en 5G. Lo que tiene que hacer es dilatar esos anuncios", dice. El desafío es alejar cualquier tipo de compromisos que Washington podría vincular a la agenda de la deuda. "Una vez despejado eso -dice Actis-, Estados Unidos puede vincular otras agendas pero no una tan costosa como la de entorpecer la negociación".

Para navegar en un contexto signado por la tensión entre Estados Unidos y China, que se perfila como una constante a la hora de plantear las relaciones exteriores en función de la reconstrucción de una senda de desarrollo para la Argentina, la administración deberá honrar su compromiso de "desideologizar" su política exterior y formular un diagnóstico quirúrgico en cada uno de los escenarios que aparecen complicados. Para Actis será clave la supervisión de la Cancillería o la Secretaria de Asuntos Estratégicos en las misiones diplomáticas, de modo que los embajadores no actúen de manera aislada o en función de los intereses de la sede en la que se encuentran, algo que podría ser muy costoso para Argentina.

En un escenario de alta vulnerabilidad interna, con la necesidad de buscar nuevos mercados y el objetivo de mejorar el perfil exportador del país, el énfasis que ponen el canciller Felipe Solá y Alberto Fernández en el comercio exterior no parece menor. La cancillería será protagonista.

La importancia de la defensa

Quizás por primera vez desde 1983, otro ministerio debería tener un rol importante en la formulación de la política exterior en los próximos años. La tarea de Agustín Rossi será compleja y determinante: Argentina debe tener una política de Defensa acorde al tiempo y al mundo que corre.

El último año ha sido testigo de la importancia que han recobrado los ministerios de Defensa, en un paradigma cada vez más signado por la tecnología. En los países desarrollados de occidente, la puja intergubernamental, entre las carteras de Defensa, que alertan sobre los riesgos del poderío chino, y las económicas, que no quieren desaprovechar la chequera del país asiático, parecen un síntoma de época. En América Latina, la ausencia de desarrollos tecnológicos propios ocultan el problema tras un halo de inevitabilidad que, tarde o temprano, terminará por alcanzar a nuestros países.

Para Mariana Altieri, directora de la Fundación Meridiano, Defensa tendrá un mayor protagonismo durante estos años, en coordinación con Cancillería, con una mejora en las capacidades de las Fuerzas Armadas. Con respecto al rol del gigante asiático, Altieri considera que todavía hay incógnitas por despejar. "Va a ser complejo. China ofrece capacidad tecnológica, armamento más económico y accesible, pero nuestras FFAA no han visto con buenos ojos esos desarrollos, no se le tiene tanta confianza. Ese resquemor es generalizado. La pregunta es si China pretende ser solo un socio comercial. Su asertividad ha cambiado desde la llegada de Xi. ¿Hasta qué punto no vamos a tener que ceder, por ejemplo con tecnología? ".

La tensión sino norteamericana se traducirá sin dudas en discusiones y tensiones en el ámbito de la defensa. La base espacial en Neuquén, el despliegue de poder naval en el Atlántico Sur, y los convenios de cooperación en materia energética y tecnológica dan cuenta de la relevancia de cuestiones potencialmente conflictivas vinculadas al nuevo protagonismo chino. Del lado norteamericano, la reactivación en la última década de la Cuarta Flota de la Armada, con presencia en América Latina, y los escándalos de ciberespionaje contra dirigentes extranjeros por parte de la Agencia Nacional de Seguridad suman motivos de preocupación.

El estado de las capacidades defensivas argentinas cuela en el debate sobre las vulnerabilidades nacionales a otra potencia extranjera. "Un riesgo que tenemos y arrastramos es nuestra dependencia del armamento británico, en el nivel de la cadena de producción. Tenemos problemas de interoperabilidad entre nuestras fuerzas, con equipamiento diferente". La limitación, sin embargo, abre también oportunidades de desarrollar vínculos regionales. "Sería importante desarrollar alguna política conjunta, vincular intereses y tener una apuesta común. Eso incentiva a que si hubiera que cambiar proveedores, poder hacerlo en conjunto y no en solitario", sostiene Altieri.

La relación con Brasil también estará surcada por cuestiones de defensa. La cooperación en ese ámbito es una de las garantías de la relación bilateral, que tiene entre los militares a varios de sus mayores abogados. Como señala Alejandro Frenkel, investigador de la Universidad Nacional de San Martín, de acuerdo a la visión brasileña "la relación con Argentina es importante para garantizar estabilidad regional, la Marina considera como prioritario el Atlántico Sur, donde Argentina es un actor importante, es parte de una visión estratégica".

Por último, la insistencia de Alberto Fernández en la soberanía de Malvinas y la campaña argentina en Antártida, mencionadas en el discurso inaugural, suman otros flancos desde donde Rossi proyectará protagonismo.

Brasil y la Región

La vecindad no aportará tranquilidad al marco de complejidades. La región vive una etapa de movilización social, un ciclo que inició hace algunos años en Brasil y cuya emergencia sistémica más evidente es el caso chileno, pero que reverbera en toda la región, como lo demuestran desde el caso de Colombia o la Bolivia de antes del golpe, los conflictos en Perú y Ecuador y las insatisfacciones con la representación política que llegaron a manifestarse incluso en Uruguay, donde el ex-general Guido Manini Ríos garantizó el triunfo del bloque a la derecha, y más de cuatro de cada diez votantes se pronunciaron en favor de devolver a las Fuerzas Armadas un rol en la seguridad interior.

El apoyo de los uniformados se ha vuelto un factor de peso para determinar la suerte de líderes y gobernantes. Si en Venezuela, Chile, Perú y Ecuador, con distintos grados de apego a la normativa democrática, el apoyo de las fuerzas terminó por garantizar la continuidad de los gobiernos, el retiro de ese apoyo en Bolivia selló la suerte de Evo Morales. Las Fuerzas Armadas se mantienen entre las instituciones de mayor prestigio en la región. Para Alberto Fernández, y para todo el sistema político local, donde la prescindencia de las Fuerzas Armadas en cuestiones políticas internas es un pilar de la democracia, esta coyuntura presenta desafíos evidentes.

La relación con nuestro principal socio estratégico será también puesta a prueba en los próximos años. Las recientes manifestaciones de Bolsonaro en contra del presidente argentino, en redes sociales y declaraciones a la prensa, dan cuenta de una beligerancia retórica destinada a la platea interna que las aperturas del discurso inaugural de Fernández no lograron conmover, y difícilmente vaya a modificarse.

Tampoco la relación comercial, a pesar de su importancia, ofrece garantías para la preservación estratégica de la relación, si bien Brasil es el principal socio comercial de Argentina, y Argentina el principal mercado para las exportaciones industriales brasileñas, los críticos señalan que el volumen del intercambio es decreciente, y que la relación es cada vez menos importante para un Brasil donde el proteccionismo cotiza en baja, y acumula críticos en un sistema político volcado mayormente hacia la liberalización, cuyo representante más cabal es el propio ministro de economía, Paulo Guedes.

La irrupción de China durante las últimas dos décadas como comprador de materias primas afectó enormemente la relación, que sufrió además las crisis económicas sucesivas de los dos países. "Argentina y Brasil cada vez comercian menos entre sí y están magnetizados por China, que reprimariza ambas economías. Eso opera estructuralmente, al margen de la voluntad de los gobiernos", señala Frenkel. La mayor preeminencia del agronegocio en la estructura productiva brasileña, y el fortalecimiento relativo de su peso político por sobre el del sector industrial es consecuencia de este fenómeno.

El destino del Mercosur estará en juego, con gobiernos aperturistas también en Uruguay y Paraguay. El reciente acuerdo celebrado con la Unión Europea, cuya ratificación en el Viejo Continente aparece en cuestión, genera un dilema para la Argentina que, de intentar modificarlo, por sus consecuencias en materia de empleo industrial, patentes y compras públicas, enfrenta la posibilidad de un intento de acciones unilaterales de sus socios en materia arancelaria, e incluso la amenaza de una salida brasileña del bloque, que sería su acta de defunción. Dado que el acuerdo no será con el Mercosur como único bloque sino que habrá cuatro acuerdos separados por cada país, los costos que pagaría Argentina ante una eventual dilatación de la firma pueden ser importantes tanto en materia política como comercial.

A pesar de todo, la Argentina conserva buenas voluntades en varios sectores del país vecino. Entre la dirigencia política, las recientes visitas del presidente de la Cámara de Diputados, Rodrigo Maia, y del vicepresidente de la nación, Hamilton Mourao, dan cuenta de la importancia, aunque decreciente, que el vínculo conserva. Preservar y fortalecer los lazos existentes será una clave hacia el futuro. Frenkel y Altieri coinciden en que la mirada es, antes que nada, defensiva. Mantener algunas agendas vigentes, incluso más allá de los estados, dice Frenkel. Altieri pregona una agenda que apunte en primer lugar a la reducción de riesgos, apostar a que se deje de deteriorar el Mercosur, para luego fortalecerlo, "no en términos políticos sino económicos, de manera que sea costoso retirarse".

Principios y pragmatismo

La aproximación al mundo y a la región, entre la volatilidad externa y la vulnerabilidad interna, será forzosamente diferente de la que caracterizó la década pasada, cuando cobraron protagonismo órganos y foros alternativos de carácter sudamericano y regional. No aparece aún con claridad cuál será calibración de principios e intereses del flamante gobierno.

La posición argentina frente a Venezuela y el otorgamiento de status de refugiado a Evo Morales abren interrogantes respecto de las consecuencias en relación a Brasil y Estados Unidos, los principales actores hemisféricos. Para Frenkel, el enfoque allí es de poco pragmatismo. "Es una decisión importante, que como toda decisión, traerá consecuencias". Sobre Venezuela, considera que la postura argentina obedece a la correlación de fuerzas dentro del espacio gobernante, con una aproximación algo más leniente de la que preferiría el presidente. Altieri coincide respecto de este último punto, aunque señala que los equilibrios también abarcan a quienes buscan, dentro del gobierno, una relación más cercana con Washington. La intención de Alberto Fernández, en este marco, sería presentar estas posturas de acuerdo al interés nacional argentino. No como adhesión a Morales o al régimen venezolano que como una defensa del Estado de Derecho y el principio de no intervención. De acuerdo a Actis, el intento de reconstruir un bloque progresista regional traería, inevitablemente, un conflicto con Washington.

Los riesgos que enfrentará argentina son claros y patentes, pero no hay por qué descartar la idea de oportuncrisis. "En el corto plazo, hay posibilidades de aprovechar los incentivos de la competencia hegemónica para obtener beneficios tanto de China como de Estados Unidos", dice Altieri. Actis identifica signos positivos en ambas potencias, coincidentes con los intereses argentinos. "Estados Unidos tiene interés en que la cuestión de la deuda se resuelva bien, el crédito del Fondo, y el apoyo, han sido muy importantes". Sobre China, destaca la complementariedad económica y la potencia inversora. En cuanto a Brasil, recuerda Frenkel, nuestros países intercambian entre sí algo que casi no intercambian con el resto del mundo: valor agregado. En la voluntad de nuestros gobiernos, aún no demostrada, de enfrentar la tendencia a la primarización, la relación bilateral podría jerarquizarse.

Si en las décadas de los noventa y los dosmil, Argentina decidió abrazar desenfadadamente los caminos que le marcaban las tendencias globales, y durante la última década transitó un péndulo que acompañó la pérdida de recetas económicas evidentes, hoy aparece desafiada por un marco externo de incertidumbre, en el que cada actor relevante ofrece dosis similares de incentivos a asociarse, riesgos y capacidad de daño. En la pericia de Fernández para decidir qué golpes absorber, cuáles evitar y analizar precios y recompensas de cada decisión, en función de un rumbo estratégico, se jugará una parte importante del objetivo declamado de poner a Argentina de pie.